LESERBREV

Ryssdalutvalgets mindretall: Høyere utdanning - nasjonal koordinering eller markedsorientering? (24.9.03, 12:48)

En stiftelseslignende organisering av høyere utdanning vil medføre en fragmentering og markedsorientering i sektoren, skriver Ryssdalutvalgets mindretall: Rigmor Austgulen, professor ved NTNU, Arne Benjaminsen, universitetsdirektør ved Universitetet i Tromsø og professor Inger Johanne Pettersen, professor ved Handelshøgskolen i Bodø.

Utdanning som samfunnsgode eller vare?
Dersom vi mener at tjenestene i hovedsak er et samfunnsgode, er det behov for nasjonal og politisk koordinering i sektoren. Som et kommersielt gode vil utdanning og forskning derimot kunne sidestilles med tjenester fra andre private markedsaktører og distribueres med utgangspunkt i bedriftsorienterte styringsteknikker.

Disse viktige spørsmålene ligger implisitt i mandatet til en offentlig utredning som nå er avgitt (Ryssdalutvalget), og Regjeringen har med dette startet debatten om høyere utdanning og forskning i Norge skal underlegges tilsvarende reformer som i andre OECD-land. Disse reformene har medført organisatorisk fristilling og konkurranseutsetting i offentlig sektor. Det finnes ikke europeiske erfaringer som viser entydige positive effekter av reformprosessene (se blant annet OECD trendanalyser). Reformtrenden må derfor sies å være ideologibasert.

Vi mener at de høyere utdanningsinstitusjonene bør organiseres som forvaltningsorgan med lovfestede fullmakter, og argumentene bygger på forutsetningene om at institusjonene har legitime offentlige samfunnsoppdrag hvor kommersielle og private virksomheter er supplement til det nasjonale og regionale politiske ansvarsområdet. Organisasjonsløsningene må derfor ta utgangspunkt i en modell som sikrer overordnet styring av offentlige ressurser. Erfaringene fra andre land viser betydelige styringsproblem når tradisjonelle forvaltningsorganisasjoner forvitrer og kompleksiteten i de fristilte institusjonene øker og dermed stiller nye krav til kontrollmekanismer. Som mindretall i det regjeringsoppnevnte utvalget mener vi derfor at flertallets forslag om stiftelseslignende særlovsmodell ikke er riktige løsning for framtidige utfordringer.

Når spørsmålet om egenbetaling knyttes til graden av finansiering fra staten, slik flertallet legger opp til, innføres et nytt prinsipp i norsk utdanning. Virksomheten ved de statlige institusjonene er i dag finansiert dels med offentlige midler, og dels med ekstern finansiering. I forvaltningsorgan med utvidede fullmakter forutsettes det et skarpt skille mellom de to ulike finansieringstypene. Stiftelsesorganiseringen gir redusert statlig innsyn. Vi mener at kombinasjonen stiflelseslignende modell og forslaget om gradert egenbetaling vil uthule prinsippet om gratis grunnutdanning, og at det på sikt vil bli innført studieavgift for ordinære grunnstudier ved universiteter og høgskoler.

Hva er problemene i høyere utdanning og forskning?
Studietilbøyeligheten er høy i den norske befolkningen, og tilgjengelighet god til tross for at Norge i europeisk sammenheng har ekstreme geografiske utfordringer. Norske institusjoner kommer godt ut målt i internasjonale standarder, som også viser positiv utvikling for norsk forskning. Norske forskere har en publiseringsfrekvens som ligger noe over gjennomsnitt for europeiske land, og i 2002 ble for første gang norske tidsskrift sitert over verdensgjennomsnitt. Det er få andre land som kan vise til tilsvarende fleksibilitet mellom yrkesrettet og akademisk orientert utdanning. Norske universiteter og høyskoler har de siste tiår gjennomført omfattende reorganiseringsprosesser innenfor et lov- og regelverk som har gitt muligheter for fleksibilitet. Studenttallet er blitt doblet i perioden 1985-1999, og den faglige bredde og dybde er vesentlig utvidet.

Dette viser at utdanningsinstitusjonene har utført sine samfunnsoppdrag på en tilfredstillende måte. Sektorens samlede innsats er gjort under hyppige endringer i rammebetingelsene: kvalitetsreformen, tilpasning til nytt gradssystem, lovrevisjoner, finansieringsreform og nye budsjettbetingelser (nettobudsjettering) og adgang til å opprette enheter for mer kommersiell drift (randsoneinstitusjoner). Dette er gjort uten tilføring av de ekstra ressurser som er anført som nødvendige. Dette betyr dermed indirekte at produktiviteten i sektoren har økt – vesentlig. Sektoren har vært kritisert for noe lav grad av studentgjennomstrømning. Dette antas å bli bedret nå ved kvalitetsreformens forutsetninger.

Sektorens totale ytelser kan derfor ikke brukes som argument for avgjørende svakheter ved dagens lovreguleringer. Det synes vanskelig å forsvare at høyere utdanningsinstitusjoner blir kastet inn i omfattende og tildels uklart definert omstillingsprosesser som en stiftelsesorganisering medfører. Sektoren har tilkjennegitt omstillingsevne og kreativitet i et globalisert handlingsrom. Mange mener at et globalisert kunnskapssamfunn er de største utfordringene for norsk høyere utdanning og forskning. Disse utfordringer løses ikke gjennom en fragmentering og autonomisering av det institusjonelle ansvar. Vi mener at perspektivet må flyttes. I en globalisert verden må styringsfokus nettopp være norsk forskning og utdanning. En internasjonal tilnærming, spesielt i et land med en liten, men sterk og åpen økonomi som Norge, må bygge på nasjonale strategier ut over snevre institusjonsperspektiver.

Er dagens styring og ledelse uklar?
Vi mener at en sikring av utdanningsinstitusjonenes posisjon som uavhengige samfunnsinstitusjoner uttrykkes gjennom at ingen enkelt gruppering - heller ikke eksterne representanter - bør ha flertall i styret. Dette sikrer styrets legitimitet som et effektivt fagstrategisk organ. Den lovfestede todelte ledelsesstruktur er en veletablert og legitim modell, som uttrykker institusjonenes særlige samfunnsoppdrag ved å legge det øverste lederansvar til en leder utpekt blant de faglig ansatte samtidig som profesjonell administrativ toppledelse ivaretas gjennom en administrerende direktør. Mindretallet har imidlertid overlatt til institusjonen selv å bestemme om rektor skal være valgt eller tilsatt i sitt lovutkast.

Som sentrale samfunnsaktører vil universitetene og høgskolene ha behov for fleksible styringsformer uten at det berører institusjonenes faglige og lovfestede frihet og selvstendighet i sin virksomhet. Vi vil vise til at institusjonene har omfattende fullmakter innen dagens forvaltningsmodell, og at de kan få ytterligere fullmakter i denne modellen slik det følger av vårt forslag til lovregulering som gir samsvar mellom samfunnsoppdrag og statlige styringsbehov som faktisk eksisterer.

Faglig frihet og institusjonenes selvstendighet -
- er avgjørende premisser i lovreguleringen. En argumentasjon som vesentlig vektlegger frihet fra overprøving fra politiske myndigheter vil være ensidig, fordi indirekte styring fra markedsbaserte aktører eller fra annen etterspørsel også påvirker sektorens indre liv.

Disse utfordringene er underkommunisert i flertallets forslag. Dersom ressursfordelingen i høyere utdanning i større grad skal bestemmes av etterspørselskriterier og selvstendige utdanningsaktører, vil dette kunne få uheldige konsekvenser for prinsippet om høyere utdanning som et samfunnsgode for alle. Det er høyst usikkert om en konkurransemodell vil styrke norsk utdanning og forskning i et internasjonalt perspektiv. I en konkurransemodell er det er stor fare for at mindre institusjoner vil bli spesielt utsatt, og det regionale ansvaret vil bli pulverisert. Videre vil en utvikling mot bedriftsorienterte organisasjonsformer over tid kunne utfordre det hevdvunne gratisprinsippet.

Også EØS- og GATS avtalene -
- er rammer for norsk høyere utdanning. Når sektoren involveres i kommersiell virksomhet i konkurranse med private, vil disse internasjonale reglene gjelde. Det blir nødvendig å sikre at offentlige midler ikke får konkurransevridende virkninger. Vi mener at dagens forvaltningsorganisering gjør det lettere å skille mellom statlig og kommersiell virksomhet, og at institusjonene dermed er mindre eksponert for EØS-reglene. Vi ønsker ikke å bidra til reformer hvor den norske stat blir ansett som avskåret fra, ut fra en senere og mer ekspansiv forståelse av EØS-avtalen, å favorisere egne institusjoner i konkurranse med utenlandske foretak som ønsker å etablere seg på det norske marked.

(Innlegget kommer på trykk i neste nummer av bladet Forskerforum.)