Men byråkratiet var ikke dødt (26.11.07, 12:26)

Det har rykte som ineffektivt, dyrt og gammeldags. Det hindrer kreativitet og utvikling og drives av stivbeinte regelryttere. Likevel lever byråkratiet i beste velgående, ifølge den verdenskjente statsviteren Johan P. Olsen.

FAKTA

Johan P. Olsen Født i Tromsø i 1939. Norges mest siterte statsviter. Den mest kjente artikkelen hans, «The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life» ble kåret til den 6. viktigste samfunnsvitenskaplige artikkelen de siste 100 årene av verdens mest anerkjente samfunnsvitenskaplige tidsskrift, American Political Science Review. Æresdoktor ved Åbo akademi, Københavns universitet og Universitetet i Tromsø. Kommandør av den kongelige norske St. Olavs Orden i 2007 for sin innsats for norsk og internasjonal samfunnsforskning. Har de siste årene arbeidet ved ARENA – Senter for Europaforskning ved Universitetet i Oslo.

Olsen var i Trondheim i forbindelse med årets NEON-dager (NEON er forkortelse for Nettverk for Organisasjonsforskning i Norge).

Norges mest siterte samfunnsviter pensjonerte seg for elleve måneder siden, men viser liten vilje til å hvile på laurbærene. Foredraget hans «Byråkratisk organisasjon: Utskjelt, men velbrukt» var en av hovedattraksjonene i løpet av den to dager lange konferansen.

– De siste tjue årene har det hersket en oppfatning om at byråkratiet i offentlig forvaltning er på vei ut, og at «softere» organisasjonsformer basert på markedsløsninger og nettverk er på vei inn, sa Olsen.

– Men det er ofte bare en løs kobling mellom retorikk og praksis, poengterte den pensjonerte professoren.

– Og noen ganger er det ingen sammenheng i det hele tatt!

Byråkrati og New Public Management
Olsen måtte imidlertid medgi at Max Weber hadde tapt den retoriske kampen om byråkratiet. Weber var en tysk sosiolog og så slett ikke på byråkrati som et skjellsord. Tvert imot, han mente at byråkratiet var den mest effektive måten for demokratiforvaltning. Weber spådde at utbredelsen av byråkratiet ville vokse lineært i moderne demokratier.

Ett spørsmål Olsen stilte, var hvordan et demokrati kan stadig gi fødsel til en byråkratisk organisasjon.

– Normativ demokratiteori sier lite om hvordan demokratiet skal administreres. Dette betraktes nærmest som en teknikalitet, sa den pensjonerte statsviteren.

På 80-tallet møtte den byråkratiske modellen kraftig motstand, i form av fenomenet New Public Management, som betraktet forvaltning mer som serviceproduksjon.

– Ideene til New Public Management stammer både fra akademia og konsulentselskaper, men også internasjonale organisasjoner som OECD. Denne styringsformen legger mer vekt på resultat, og mindre på regler. Målet er først og fremst at målene skal oppnås på en økonomisk effektiv måte, sa Olsen.

Men New Public Management viste seg å ha klare begrensninger, og det banet veien for en slags gjenoppdagelse av byråkratiet, mente statsviteren.

– Borgerne bryr seg ikke bare om hvilke resultat som oppnås, men også måten de oppnås på. For eksempel, man er ikke bare opptatt av politiets oppklaringsprosent, men også metodene som tas i bruk for å oppklare kriminalitet. Dette er et poeng som taler for en viss byråkratisk kontroll, mente Olsen.

Krever forutsigbarhet
Mer moderne organisasjonsformer, som markedsstyrt forvaltning og nettverksorganisasjon, ofte begrunnes med et behov for fornyelse og omstilling. Men samfunnet krever også kontinuitet, mente Olsen.

– Dersom man starter på en utdanning, ønsker man at den fremdeles skal være der om fem år. Og ingen ønsker store endringer i pensjonssystemet i løpet av arbeidslivet, poengterte han.

– I tillegg, hvis man tar et internasjonalt perspektiv, er det enkelt å se at en regelstyrt, ukorrupt og forutsigbar offentlig forvaltning legger bedre til rette for økonomisk vekst og velstand enn mer uformelle systemer.

Olsen oppsummerte:

– Det foregår ingen lineær utvikling mot stadig mer byråkrati, slik Weber spådde. Men vi går ikke mot et post-byråkratisk samfunn; det skjer ingen lineær de-byråkratisering. Samfunnet organiseres etter et register av organisasjonsformer, som til dels er motstridende. Grunnen til at vi trenger flere former for offentlig organisering er blant annet at de demokratiske deltakerne både krever individuell frihet og fellesskapsløsninger som skaper stabilitet og forutsigbart.

– De ulike organisasjonsformene har sameksistert relativt stabilt, men betydning til hver form har variert med tiden. I tillegg ser vi at det er en løs kobling mellom retorikk og praksis; mens Weber har tapt retorisk i og med at byråkrati er blitt et skjellsord, ser vi at byråkratiet lever i fortsatt i beste velgående.

Hvordan utviklingen går videre, er det vanskelig å si noe om, mente Olsen.

– Det finnes ingen god teori for når byråkrati, markedsstyring eller nettverksstyring fungerer best etter demokratiske teorier. Men som pensjonist er det en stor glede for meg å overlate disse problemene til den yngre generasjon, avsluttet veteranen.

Av Bjørn Romestrand